Стратегия в никуда

Программа экономического и социального развития Псковской области на 2006-2010 годы не отвечает ни на один из главных вопросов регионального развития

Многие уже забыли (или хотят забыть), что нечто подобное уже было создано всего лишь полтора года назад, только при другом губернаторе. Зачем понадобилось спустя два года повторять пройденный путь, существуют ли кардинальные отличия нового пути, и что собой представляет новый документ – вот вопросы, на которые мы попытаемся ответить.

Метания стратегических взглядов

Нужно вспомнить, что еще во второй половине 1990-х годов действовала Программа социально-экономического развития Псковской области. Однако охватывала она весьма узкий спектр деятельности – государственные инвестиции по конкретным направлениям. Практических целей ее реализация тогда не достигла ввиду мизерного финансирования по Программе из федерального бюджета, но создала повод для руководства Псковской области это финансирование из Москвы выбивать.

С началом экономического роста в стране встала задача упорядочить региональное поступательное движение вверх, благо что и Президент тогда поставил вопрос об удвоении ВВП к 2010 году. И весной 2004 года тогдашний губернатор Псковской области Евгений Михайлов пригласил сотрудников Центра стратегических разработок «Северо-Запад» разработать Проект стратегии регионального развития [ 1 ]. Сроки были поставлены весьма жесткие, но в начале лета 2004 года общественности представили документ под названием Концепция социально-экономического развития Псковской области на долгосрочную перспективу. Документ был весьма сжатым, но ясно показывал, чем может стать Псковская область, если власть, общество и бизнес направят свои усилия в едином направлении.

Однако предвыборный год, завершившийся сменой губернатора, внес свой негатив в дальнейшую работу над региональной стратегией. Избранный в декабре 2004 года новый глава администрации Псковской области Михаил Кузнецов отверг Концепцию как бумагу, являющуюся, по его мнению, не более чем «предвыборной агитацией». Уже в марте 2005 года в прессе появилась информация [ 2 ] о работе над новым вариантом стратегического развития региона. Был проведен даже соответствующий семинар, собирались создать организационно-контрольный комитет, но толком так и не начавшись, работа канула в лета.

И вот в июле 2005 года появилась первая информация [ 3 ] о начале работы в Международном центре развития регионов над нынешним вариантом стратегического видения Псковской области [ 4 ].

Зачем это надо?

Мотивация разработки нынешнего варианта стратегии Псковской области была самая что ни на есть прагматичная. С 2006 года финансирование регионов по федеральной программе сокращения различий бюджетной обеспеченности субъектов РФ переходит под управление Министерства регионального развития РФ. И к формальным признакам участия в программе для регионов добавился еще один – наличие региональной программы социально-экономического развития [ 5 ].

Согласно министерским требованиям, теперь финансирование из федерального бюджета так называемого регионального «бюджета развития» должно осуществляться строго в соответствии с поставленными стратегическими целями. Тем самым, подразумевается рациональное использование бюджетных ресурсов, направленных на получение конкретного стратегического результата.

И регионы России, в том числе Псковская область, оказались перед жестким выбором:

· наличие стратегии развития – наличие дополнительных федеральных бюджетных ресурсов;

· отсутствие стратегии развития – отсутствие дополнительных федеральных бюджетных ресурсов.

С одной стороны, у Псковской области на тот момент уже была Концепция социально-экономического развития Псковской области, разработанная еще при Е. Михайлове и, кроме того, одобренная и поддержанная Представительством Президента в Северо-Западном федеральном округе [ 6 ]. И хотя наверняка пришлось бы приложить немало усилий по доработке ее до современных требований федеральных ведомств, но все же половина пути была пройдена. Однако глубокая доработка и дальнейшая регистрация в Министерстве регионального развития документа, созданного на базе Концепции, видимо, была отвергнута сразу – по политическим мотивам.

Очевидно, по мнению новых областных властей, теперь пройден достаточно формальный этап на пути получения бюджетных денег из Москвы, который осуществлен в соответствии с новым федеральным подходом [ 7 ].

Куда мы идем?

Правильней было бы сказать: куда мы катимся? Именно так по сути поставлен вопрос в самой Программе. Анализу этого процесса посвящена большая часть нового документа. Графиков, таблиц, расчетов и просто статистических данных приведено великое множество. И все они неуклонно свидетельствуют об упадке. Достаточно сказать, что, по мнению разработчиков, население Псковской области к 2020 году сократится еще на 174,3 тыс. человек, в т. ч. трудоспособное – в полтора раза [ 8 ].

Ну да бог с ними, такими выводами, новая Программа – не первый документ, который во всех мрачных красках презентовал ущербное положение нашей области. Другое дело, что основная часть Программы должна быть посвящена вовсе не этому. После прочтения большей половины текстовой части Программы и ее приложений откровенно опускаются руки. Нужны либо титанические усилия по развороту в светлое будущее, либо надо съезжать с данной территории, что и делают год за годом тысячи жителей Псковской области, не читая никаких программ.

Возникает логичный вопрос: а где ресурсы для разворота на 180 градусов? Михаил Кузнецов предлагает за пять лет изыскать 50 млрд. рублей, причем более 80% этих средств должен внести частный бизнес.

Куда мы хотим идти?

Придется начать с того, что проанализированные нами разделы Программы страдают одним общим недостатком – подробно расписывая во всех красках сложившуюся ущербную ситуацию в конкретных отраслях, и даже четко акцентируясь на «болевых точках», они предлагают решения, абсолютно не связанные с намеченными в Программе мероприятиями и проектами (Приложения 1-3, 5-6). Вот лишь несколько примеров:

Демография:

Постоянное население области уменьшается (стр. 69 Программы). Общий уровень смертности является одним из самых высоких в России (стр. 71 Программы).

Разработчики настаивают на развитии системы диагностики и профилактических мероприятий. Но почему-то дальше констатации этой необходимости они не идут. Практически все программные мероприятия в сфере здравоохранения направлены на строительство и ремонт зданий лечебных учреждений.

В качестве решения демографических проблем предлагается реализация нескольких целевых программ, например, «Семейная и демографическая политика Псковской области на 2003-2007 гг.». Простите, но не цинично ли ссылаться на нее и одновременно исключить ее из бюджетного финансирования в 2005 году? А после этого писать «в результате принятых мер…». То же самое можно и сказать о «Программе ипотечного жилищного кредитования на 2001-2006 гг.»

Давайте посмотрим на Приложение 7 («Объем финансовых средств, поступивших по федеральным целевым программам, реализуемым на территории области») и убедимся в иллюзорной эффективности многочисленных целевых бюджетных программ, незначительное финансирование которых (даже от плановых величин, не говоря уже о реальной потребности) не дает на деле никакого целевого результата [ 9 ].

Малое предпринимательство:

Разработчики констатируют сложную систему оформления займов, отсутствие возможности взятия долгосрочных кредитов, высокие процентные ставки. Сразу возникают множество вопросов. Где государственная программа субсидирования процентных ставок? Какие суммы власти обязуются закладывать в областной бюджет на эти цели?

Программа констатирует нехватку производственных и офисных помещений. Что планируется сделать властями в этом направлении?

В стратегическом документе отмечено отсутствие свободного выбора системы налогообложения малым бизнесом. Где перечислены ответственные за обеспечение такой альтернативы с конкретными сроками исполнения работ?

Разработчики предлагают предоставлять предприятиям помещения, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, в аренду сроком не на 1 год, а не на длительные сроки. Где прописаны обязательства властей заключать договоры аренды именно на длительные сроки?

Ни на один вопрос в Программе ответа нет. Ни одно программное мероприятие, направленное на эти цели, не выработано. Означает ли это, что к 2010 году малое предпринимательство Псковской области по-прежнему останется с теми же проблемами?

Сельское хозяйство:

Сложившаяся ситуация в социальной сфере на селе является тормозом формирования социально-экономических условий устойчивого развития сельских территорий (стр. 74 Программы). Растет разрыв в качестве жизни между сельским и городским населением (стр. 74 Программы). В отрасли остро стоит кадровая проблема, теряется трудовой ресурс. Вопросы подготовки, подбора кадров и их закрепления на селе остаются одними из основных факторов стабилизации и развития производства (стр. 75 Программы).

Хотите сказать, что выделить 3 млн. рублей совхозу «Шелонский» на строительство жилья молодым специалистам (программное мероприятия № 93) – это и есть вся программа по развитию социальной сферы на селе? Значит ли это, что сельские жители всей Псковской области после этого заживут нормальной жизнью?

Разработка Программы и механизмов ее последующей реализации свелась к предполагаемой бюджетной помощи конкретным организациям, конкретным людям, перечисленным в 222 (!) программных мероприятиях. А что же делать всем остальным, «выпавшим» из поля зрения Программы? Стратегической задачей должно стать вовсе не строительство отдельных коровников отдельным СПК, как это предполагают программные проекты в Приложении 6, а комплексная программа поддержки сельского хозяйства, в результате развития которой любые сельхозпроизводители сами построят то, что им нужно.

Как мы хотим идти?

Самый проработанный момент, который виден на протяжении всей Программы – это бюджетное финансирование конкретных проектов в различных разрезах. Механизмы распределения бюджетных средств и последующий контроль за их использованием расписаны достаточно широко, что само по себе похвально, но совершенно недостаточно.

Упор на проработанности государственного финансирования Программы сразу напоминает, что представленный документ – всего лишь очередная версия программ государственного финансирования регионов, широко распространенных еще в 1990-х годах прошлого столетия. Никакого отношения к стратегии регионального развития эти документы не имели, а были лишь легальным инструментом выбивания бюджетных преференций для конкретных регионов России [ 10 ].

Из программы видно, что если она будет одобрена в Москве и принята к финансированию, то особых проблем с государственной частью ее реализации быть не должно. Вот только непонятно, что делать с остальной частью Программы (более 80% финансирования), где вся ответственность за реализацию возложена на частный бизнес.

Складывается ощущение, что по итогам реализации Программы исполнительная власть скажет: «Мы свою часть выполнили (выбили деньги из федерального бюджета), а вот бизнес со своей стороны не справился, не привлек инвестиции, так что…».

Позвольте, но разве не задача власти – помочь бизнесу? Оказывается, нет, потому что в Программе такой задачи фактически не поставлено. Как результат – власть и бизнес в Программе по-прежнему разобщены, и их деятельность практически не пересекается. Все взаимодействие сводится к бюджетному финансированию отдельных проектов. Но как при подобном подходе можно возлагать такие надежды на бизнес?

Нельзя не напомнить, что основная задача властей в стратегическом развитии региона лежит вовсе не в бюджетном финансировании планируемых мероприятий, а в организации процессов стимулирования, в условиях которых эти мероприятия будут реализовываться по естественной логике.

Господин губернатор, не вам ли, бывшему бизнесмену, знать, что никаких бюджетных ресурсов не хватит на решение всех проблем, перечисленных в Программе. Общий объем бюджетного финансирования едва дотягивает до 10 млрд. рублей на все 5 лет. Но эти средства даже для реальных текущих потребностей региона на такой период – почти копейки. Что уж говорить о средствах на слом экономической стагнации и перехода на устойчивое развитие.

Сегодня основа любой стратегии развития – это усилия для того, чтобы задействовать основные ресурсы экономики, т. е. частный бизнес. Но это вовсе не значит просто перечислить обязанности частного капитала по финансированию коммерческих проектов. Надо помочь эти проекты реализовать.

Но и в этом не состоит основная задача власти при реализации региональной стратегии развития. Половина этих проектов – обыкновенные «хотелки» конкретных организаций, которые ждут удобного стечения многочисленных обстоятельств для своего воплощения. А задача властей – эти стечения обстоятельств создать, развить и поддержать! И на этот самый существенный вопрос ответа в Программе нет.

Уж лучше бы в Программе было меньше графиков и табличек, а больше организационных мероприятий, конкретных сроков их исполнения и конкретных ответственных лиц в администрации. Мы уже не говорим об ответственности за неисполнение намеченных мероприятий.

Разработчики качественно проанализировали сложившуюся ситуацию и обозначили проблемы. По итогам анализа в основной массе верно были выявлены направления решений этих проблем. Но практически обязательства властей свелись к обыкновенному бюджетному финансированию (немного больше текущего уровня) отдельных проектов и мероприятий, а также законодательному оформлению этого процесса. Взять на себя ответственность за более масштабные задачи власть так и не решилась.

В Программе в той или иной степени обозначены приоритетные направления развития экономики области. Но все они оказались оторванными как друг от друга, так и от конкретных действий властей, которые провозгласили намерение эти направления развивать. Так в чем же будет состоять их развитие?

В Программе представлено множество аналитических материалов, от которых была бы огромная польза, если бы выводы из них были хоть как-то связаны с конкретными программными действиями властей. Быть может, власть примет целевую программу подготовки специалистов по нефтехимическим специальностям для будущего нефтеперерабатывающего завода в Великих Луках? Быть может, власть примет на себя обязательство провести переговоры с ОАО «Российские железные дороги» для включения в федеральную инвестиционную программу строительство железнодорожной ветки в направлении Гдов – Усть-Луга? Или, может быть, власть разработает меры по сохранению квалифицированных трудовых ресурсов в Дедовичах для скорейшего начала запуска целлюлозно-бумажного комбината и сопутствующих производств? Ничего этого из Программы не следует. Что уж говорить о менее масштабных предприятиях, на что им рассчитывать от властей?

Все перечисленное выше – это очевидные вопросы, вытекающие из поставленных в самой Программе проблем. Это вопросы, на которые именно Программа и должна давать ответы. Но решения и ответственность самой власти в Программе сводится лишь к дополнительному бюджетному финансированию из вышестоящего бюджета. Все остальное возлагается на усмотрение частного бизнеса, который так и остается один на один со своими проблемами. Однако последние 15 лет ясно доказали, что такая стратегия дает мало результатов.

Куда мы придем?

Вот самый главный вопрос, на который должна ответить стратегия. И тут начинаются проблемы. Анализ представленной Программы показывает одну существенную деталь – при всем видимом физическом объеме документа он так и не отвечает на этот основной вопрос.

Стратегия развития – это, прежде всего, видение для самих граждан своего будущего и будущего своих детей. Как они будут жить, будет ли у них работа, отдых, здоровье, сколько забот или радости принесет им окружающая среда. Стратегия – это есть документ, который должен ответить жителям на все эти вопросы.

Так куда мы все-таки придем? Что станет с Псковской областью через 5-10 лет? Десятки страниц документа подробно описывают существующее положение в Псковской области, еще столько же страниц рассказывают об экономических процессах по отдельным кластерам в окружающей регион среде. Намечены к разработке и утверждению десятки целевых программ и нормативных актов. Приведены 90 инвестиционных проектов, призванных увеличить рост экономики и бюджетных доходов. Но нет ответа на самое главное: что из себя будет представлять наш регион через 5-10 лет? Как будут жить его жители? В каком мире они окажутся, к чему им надо готовиться?

Все знают, что Москва – это центр финансовых ресурсов. Все знают, что Сочи – это курорт и здравница страны. На худой случай все знают, что Калининград – это таможенная дыра России. Но никто так и не сможет сказать, чем будет Псковская область. А без регионального самоопределения, осознания своих уникальных черт, никаких особых успехов не достичь, тем более, в позиционировании перед окружающей средой. Осознание своего предназначения – есть базис, с которого и начинается разработка любой стратегии. Без стратегического видения любое действие будет осуществлено как минимум неэффективно, скорее всего – без пользы, а как максимум – принесет вред.

Прежняя Концепция социально-экономического развития Псковской области на долгосрочную перспективу старалась ответить на этот вопрос в самых общих чертах. Но работа не была продолжена. Нынешняя Программа экономического и социального развития Псковской области на 2006-2010 годы даже не попыталась это сделать. Целевые разделы Программы хорошо справились с ситуативными задачами описательного характера. Но в единый документ они были сложены чисто механистически. В результате отсутствует единая картина о регионе, направлениях его развития и целевых усилиях властей, бизнеса и общества. Системного подхода не получилось. Это и понятно – цель была совершенно другая.

Разработанный документ, к сожалению, будет служить сугубо утилитарной цели – очередному выбиванию средств из федерального бюджета. А можно было бы использовать уникальный шанс «убить двух зайцев». Причем второй из них, который «упущенный», был для региона гораздо важнее.

В очередной раз Псковская область собралась идти к светлому будущему. Только по-прежнему на ощупь, впотьмах…

Валентин ЧЕСНОКОВ,
экономист.

1 Евгений Михайлов обсудил с научным руководителем ЦСР «Северо-запад» разработку стратегии развития Псковской области // Псковское агентство информации, 01.04.2004 г.

2 Областные власти и МИД Дании обсуждают Программу социально-экономического развития региона // Псковская Лента новостей, 16.03.2005 г.

3 Алексей Сапрыкин и Игорь Меламед расскажут о разработке программы социально-экономического развития Псковской области на 2006-2010 годы // Псковская лента новостей, 13.07.2005 г.

4 См. подробно: С. Прокопьева. Стратегическое ориентирование // «ПГ», № 28 (247) от 20-26 июля 2005 г.

5 См. подробно: К. Минаев. Процент независимости // «ПГ», № 45 (264) от 23-29 ноября 2005 г.

6 В том числе публично и после смены псковского губернатора, во время визита полпреда в СЗФО И. Клебанова в Псков. См.: М. Киселев. «Любит, не любит…» // «ПГ», № 33 (252) от 31 августа - 6 сентября 2005 г.

7 См. подробно: С. Прокопьева. Счастье стоит 50 миллиардов // «ПГ», № 46 (265) от 30 ноября - 6 декабря 2005 г.

8 Полностью текст Программы с приложениями опубликован на официальном сайте Псковской области: www.pskov.ru.

9 О соотношении бюджетного процесса и областных целевых программ см. подробно: А. Алесин. Прыжки ниже головы // «ПГ», № 49 (268) от 21-27 декабря 2005 г.; К. Минаев. Обюджетились // «ПГ», № 50 (269) от 28 декабря 2005 г. - 10 января 2006 г.

10 Похоже, именно в этом и видит предназначение Программы губернатор Михаил Кузнецов, судя по его диалогу на сессии с депутатом областного Собрания Виктором Ивановым. См. подробно: К. Минаев. Обюджетились // «ПГ», № 50 (269) от 28 декабря 2005 г. - 10 января 2006 г.