Демонтаж

В некоторых странах реформы местного самоуправления не заканчиваются глобальными слияниями, а приносят на местный уровень реальные возможности управления

В прошлом году я провел почти месяц в Польше. За это время мне удалось пообщаться с десятками польских политиков, журналистов, чиновников, дипломатов и представителей крупнейших аналитических центров. Знаете, что больше всего меня поразило? Насколько всерьез многие из этих уважаемых людей воспринимают угрозу военного вторжения России. Конечно, я отвечал, что русские не хотят войны. Когда я услышал подобный вопрос от своей знакомой, работающей в крупном аналитическом центре «Центр Восточных Исследований», я почему-то не испытал чувство гордости за то, что нас боятся. Искренне боятся и искренне не понимают.

Свободные выборы в Польше помогли преодолеть концепцию авторитарного государства.

По телевизору нас убеждают, что изменения не нужны. Действительно, когда федеральный бюджет превращается в личный кошелек первых лиц государства и их друзей, зачем им изменения? В прошлом году от депутата Госдумы Валерия Рашкина и источников журнала Forbes стала известна зарплата «друзей»: Андрей Костин (ВТБ) - 1 млрд 739 млн рублей в год, Игорь Сечин («Роснефть») - 1 млрд 188 млн рублей в год, Михаил Кузовлев (Банк Москвы) - 799 млн рублей в год, Герман Греф (Сбербанк) - 752 млн рублей в год, Михаил Задорнов (ВТБ 24) - 705 млн рублей в год, Алексей Миллер («Газпром») - 580 млн 800 тыс. рублей в год, Владимир Якунин («РЖД») - 343 млн 200 тыс. рублей в год.

В декабре 2014 года правительство обязало руководителей государственных корпораций отчитаться о своих доходах. Друзья президента не захотели. Им разрешили не отчитываться. Так какие изменения, какие реформы? Для целей этих людей государственная модель суперэффективна.

Мой польский товарищ Лукаш не собирался голосовать на перевыборах за действующего мэра Варшавы (в польской политической традиции эта должность звучит как «президент») Ханну Гронкевич-Вальтц: «она хороший руководитель, но больно подозрительно её безработному мужу досталась однокомнатная квартира!» А теперь попробуйте представить подобные настроения в России.

Чтобы понять такое трепетное отношение к закону, необходимо вернуться к постсоветскому периоду истории польского государства.

В результате перестройки влияние СССР на Польшу ослабевало, что привело к переменам в стране. В сентябре 1988 года представители правительства провели первые встречи с Лехом Валенсой, на которых было достигнуто соглашение о созыве круглого стола между правительством и оппозицией, который начал работу 6 февраля 1989 года. Через пару месяцев, 4 апреля, он завершился подписанием соглашения, главными пунктами которого были проведение свободных выборов, введение поста президента и создание сейма (парламента). Польша стала первой страной социалистического блока, приступившей к осуществлению мирного демонтажа социалистической системы.

Недавно исполнилось 25 лет с момента проведения реформы местного самоуправления в Польше. Согласно определению Европейской хартии местного самоуправления, самоуправление — это право и способность местного сообщества решать свои вопросы в пользу собственных локальных интересов. Это означает, что система должна давать возможность принимать решения в своих делах. А сообщество, в свою очередь, должно быть готово нести за них ответственность.

Польша провела эту реформу, стартуя с позиций советской Конституции, опирающейся на принцип централизма и ведомственной организации государства. При этом не было возможности организовать сообщество вокруг места жительства. А ведь именно там мы нуждаемся в услугах и благоустройстве территории, которая определяет условия нашей жизни, независимо от профессии или рода деятельности. Создание же этих условий и удовлетворение потребностей жителей — это и есть задача местного самоуправления.

Рассказывает инициатор и один из проводников реформы, профессор Ежи Регульский: «Наша концепция самоуправления заключалась в упразднении пяти монополий коммунистического государства. Первой была политическая монополия. Выборы в органы местного самоуправления 1990 года были первыми в полном смысле свободными выборами. Во-первых, была упразднена монополия партии в назначении кандидатов. Во-вторых, была ликвидирована монополия центральной власти. Так, в коммунистической системе органом власти было правительство, парламент и партия, стоящая за ними. Все общественные дела были подчинены центральным решениям. Реформа самоуправления ввела разделение между правительством с его администрацией и единицами самоуправления. Таким образом, возникла сфера общественных дел, исключенная из компетенции правительства, была отключена иерархическая зависимость. Премьер-министр не может давать поручений мэру. Безусловно, существует система контроля, но мэр остается независимым в своих решениях.

На практике это означает преодоление концепции авторитарного государства, основанного именно на централизации. Мы ввели тогда также судебную опеку над автономией местных властей, дающую мэру право на обжалование решения центральной власти в суде, если она вмешивается в его компетенцию.

У нас были примеры судебных разбирательств: гмина (волость) N против государства. Суд решал, кто прав — гмина или правительство. Третья упраздненная монополия — это монополия собственности. Прежде вся общественная собственность была государственной. Мы освободили гмины, поветы (районы) и воеводства (области). Теперь они обладают собственным имуществом, которым распоряжаются как полноправные владельцы. Гмина может сделать с ним всё, что посчитает нужным.

В-четвертых, мы избавились от финансовой монополии. Гмины получили собственные деньги. Теперь они ведут самостоятельное финансовое хозяйство и имеют собственные бюджеты, которыми свободно распоряжаются, хотя частично пополняют их из бюджета государства. Прежде существовал лишь государственный бюджет, который гмина могла использовать.

Наконец, была отменена монополия администрации. Раньше каждый работник гмины был государственным работником. Теперь у гмины появились свои собственные работники, работники территориального самоуправления. Из этого вытекают дальнейшие последствия. Тот факт, что гмина получила юридическую самостоятельность, возможность распоряжаться собственностью, деньгами, позволил ей получить доступ к банковскому кредиту. До этого гмина, будучи только государственной административной единицей, не имеющей ни юридической самостоятельности, ни денег, ни собственности, не могла брать кредит – это мог сделать только министр финансов. Возникла качественно новая модель функционирования. Система дала возможность местному сообществу принимать решения под собственную ответственность и от своего имени».

Адлер – это яркий российский пример полного отсутствия местного самоуправления.

Именно органы местного самоуправления стали одним из самых главных выгодополучателей структурных фондов, на средства которых финансируется строительство дорог, очистных сооружений или же социальные проекты, как, например, курсы для безработных. Неотъемлемым условием получения средств является разработка стратегии. Органы самоуправления должны планировать и проводить долгосрочную и систематизированную деятельность. Средства можно получить исключительно на конкретные действия, которые вписаны в стратегию развития отдельных уровней местного самоуправления. Стратегии должны быть написаны в соответствии с определенной методологией и, что немаловажно, должны быть поставлены на открытое общественное обсуждение.

Все желающие вовлекаются на этапе обсуждения и могут участвовать в работе вплоть до бюджетного планирования. Впоследствии им принадлежит полное право спрашивать с властей за выполнение или невыполнение инвестиционного плана.

Профессор Регульский проводил исследования инвестиционных эффектов, сравнивая два временных промежутка — десять лет до и десять лет после проведения реформы самоуправления. Например, водопровод. Магистральная сеть в тысячи километров. Прирост в 1980-1990 гг. — 2,2 тыс. км, в 1990-1998 гг. — 20 тыс. километров. То есть прирост составил 950%. Подключение водопровода к зданиям: в 1980-1990 гг. подключены 328 тыс. зданий, в 1990-1998 гг. — 2 млн, в шесть раз больше. Это конкретные результаты. Почему? Совершенно разное устройство государства. Местные власти знают, в чем люди нуждаются, какова иерархия потребностей, на чем следует концентрировать внимание.

Еще одна замечательная вещь, которая мне запомнилась, - каждый налогоплательщик имеет право передать один процент своего налога на организацию, приносящую общественную пользу. Такие организации могут носить благотворительный характер, могут заниматься образованием, социальной помощью, защитой прав человека, юридической или психологической помощью. Налогоплательщик напрямую распределяет часть своего налога.

Российская же модель управления бюджетными средствами сводится к тому, чтобы со всех регионов собрать налоги, а затем из Москвы перераспределить их обратно по тем же регионам. В выгодном для федерального центра объёме и в пропорции, зависящей от лояльности регионального руководства.

Не сомневаюсь, что жители Псковской области предпочли бы сохранить больницу или отремонтировать Дом культуры вместо покупки люксовых автомобилей для чиновников и силовиков. Здесь можно привести массу альтернатив.

Есть яркий российский пример, где местное самоуправление и рядом не лежало. Олимпийский Сочи. Конкретно - Олимпийский парк, что в Адлере. Кто был - поймет. Адлер - это инфраструктурный ад. Заборы, тупики, снова заборы, огромные коробки простаивающих зданий. Для пешехода пригодна только набережная. Прогуливаясь в остальной части города, с большой долей вероятности ваш путь по пешеходной дорожке прервётся где-нибудь у очередного шиномонтажа без всякой перспективы пешеходного перехода. А когда приходится делать крюк в пару километров вдоль отбойника дороги, чтобы вернуться в престижный отель, захочешь лично встретиться лицом к лицу с тем, кто проектировал дорожную сеть. И это стоило триллионы рублей. Сейчас на простой объектов Олимпийского парка тратится 22 миллиарда рублей в год.

В Адлере я беседовал с опытным инвестиционным менеджером, который приехал оживлять постолимпийский Сочи. У него были большие планы и конкретные предложения. Совсем недавно он вернулся в Москву. Правительству Краснодарского края оказалось выгоднее осваивать десятки миллиардов федерального бюджета, выделяемых на консервацию объектов.

Выгоднее для себя.

Александр ЗАХАРОВ